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浅论地质公园法制化管理

2016-03-10 | 作者:花国红、李明路、田明 | 来源:1中国地质大学北京 1000832 国土 | 阅读:
        中国地质公园的建设实践表明,建立地质公园是有效保护地质遗迹资源,促进生态环境建设、开展地学科普、带动地方社会经济的可持续发展的有效途径,同时,也是我国地质工作服务经济建设的一项新举措。本文试图从法律的角度对如何进一步加强地质公园的管理和建设,促进地质公园的健康发展进行分析,提出地质公园法制化管理的思路。
关键词:地质公园法制化 管理思路
1 我国地质公园发展的状况
  地质公园(Geoparks)是由国际教科文组织(UNESCO)在开发“地质公园计划”可行性研究中创立的新名称。
  我国以法律形式正式出现“地质公园”这一名词是在原地质矿产部发布的《地质遗迹保护管理规定》中。
  地质公园是以具有特殊地质科学意义、稀有的自然属性、优雅的美学观赏价值,具有一定规模和分布范围的地质遗迹景观为主体,融合自然景观和人文景观并具有生态、历史和文化价值,以地质遗迹保护,支持当地经济、文化教育和环境的可持续发展为宗旨,为人们提供具有高品味的观光游览、休闲度假、康疗保健、科学研究和科普教育的场所,同时也是地质遗迹景观和生态环境的重要保护区,是地质研究与普及的基地。
  我国地质公园的建设和发展在各级政府和社会各界的关心和支持下,在短短几年,得以迅速发展,目前,已建成138个国家地质公园,18个世界地质公园,还有相当一批省级地质公园,形成了从世界到国家至省的较完善网络体系。我国地质公园体系建设在世界上居于领先地位。
  由于地质公园是近几年发展起来的新事物,在地质公园的建设发展进程中也出现了诸多新情况、新问题,现行的相关管理办法和制度已难适应地质公园建设发展和管理的需要,亟待法律化、制度化来规范地质公园的管理,促进地质公园的健康发展。
2  我国地质公园建设和管理中出现的主要问题
2.1 缺乏强有力的法律保障
  地质公园走上制度化、规范化的轨道必须要有强有力的法律作为保障手段,这也是美国、日本等发达国家在建设管理国家公园、自然保护区方面的成功经验。
  我国宪法对保护自然资源有明确规定,环境保护法、野生动物保护法、野生植物保护条例、文物保护法、自然保护区条例、风景名胜区条例及其他相关法律法规和一些省市部委的条例规章, 都有一些保护地质遗产(地质公园)的相关内容, 但没有一部独立完整的国家级地质公园法律。
  原地质矿产部发布了《地质遗迹保护管理规定》,但就法律效力而言缺乏全国性、权威性,而有一些地质公园所在地的县级人大制定了相关的地质公园保护规定,但由于立法层面低,管理层面较窄,效果也不明显,还有少数省级国土资源行政管理部门出台了地质公园管理条例也不具有普遍意义。总之,目前明确地质公园保护、建设和管理的完整法律文件目前仍然缺乏,立法滞后的局面亟待改变。
2.2 地质公园管理体制有待更新
  根据国家地质公园建设要求,地质公园应设立独立的管理机构,但是我国许多地质公园所在地同时是自然保护区、森林公园、风景名胜区有些甚至是世界自然遗产地,它们各有一套管理制度和方法,这些不同类型的保护区在空间上多有重叠,不可避免地出现了管理目标的混乱和不同管理机构间的利益冲突,如经济效益好的景点景区出现多头管理,经济效益不好的景点景区则出现无人管理等现象。地质公园管理人员素质有待提高,导游人员地学知识缺乏,工作人员素质不高。
2.3 缺乏地质公园建设的评估和监督机制
  我国目前已经批准的138家国家地质公园中,还有一部分地质公园没有完成揭碑开园工作,有些地方政府和一些单位有重申报、轻建设的现象,这些归咎为地质公园缺乏完善的评估和监督机制。
2.4 宣传促销力度不够
  地质公园的作用除有效保护不可再生的地质遗迹外,还要通过地质旅游来促进当地经济的发展,地质公园作为一种旅游产品也存在宣传促销的问题。目前,我国的地质公园都沿用传统的旅游促销方式,收效甚微,很多地质公园都没有结合自身的地质遗迹景观的特点来制定一套吸引游客的旅游方式,利用互联网促销建立地质公园网站的很少,即使建立了地质公园网站,也因形式单一、内容更新缓慢而不受欢迎。
3 地质公园规范化管理的主要对策
3.1 开展地质公园调查和评价
  我国是世界上地质遗迹资源比较丰富、分布地域广阔、种类齐全的少数国家之一,应加强地质遗迹资源的调查、登录。结合正在进行的全国范围内系统性的地质遗迹调查工作,在全面调查地质遗迹的基本状况和评价资料的基础上,摸清符合建立地质公园条件的地质遗迹,为制定全国地质公园发展战略规划提供完整、翔实的基础资料,为有效管理国家地质公园提供理论依据。
3.2 健全完善地质公园管理机构
  由于各种自然资源相互依附,一般不能独立存在的特性,造成了一个地区既是国家地质公园,又是自然保护区、风景名胜区、国家森林公园,并且分别隶属不同主管部门。在国家地质公园立法时应充分考虑到这一情况,可由当地县级以上的政府成立统一的管理机构――管理委员会,代表政府实施管理。形成一套在各职能部门指导下,以管理委员会为主,社区居民参与的联合管理体制,切实发挥地质公园管理机构对地质遗迹的保护作用,真正实现“在开发中保护,在保护中开发”的原则。
3.3 提高地质公园管理水平和管理人员的整体素质
  首先,要运用现代科技手段对地质公园进行管理。充分利用现代科技手段和先进技术,对地质公园实行科学管理,把管理、保护、科研、开发、科普结合起来,做到相互协作、相互依存和相互促进。如把地质公园内的地质、地理和生物信息及时输入微机进行监控,对考察、科研、教学、旅游、试验等各种活动及人员流动情况等及时统计、分析,进行管理工作的研究,使保护区各项管理工作不断完善。如美国在250多个国家公园中使用了3S 技术获取公园地图数据,取得了极为有效的管理成就。公园管理者可以把大量似乎不相关的数据综合起来,找出其中的关系,可以很容易地发现资源、环境是否发生了变化以及变化的模式和趋势。
  其次,要提高国家地质公园的管理者、导游员等工作人员以及当地居民的整体素质,特别是要加强法律意识。因为他们不仅是地质遗迹的保护者,也是科学普及教育的实施者,同时还是公园的经营管理者,更是地质公园发展的直接受益者,因而提高他们的自身素质,是更好地进行科学普及教育、开展科学研究、保护地质遗迹、这是提高管理水平的必要前提。
3.4 加强地质公园的服务与宣传教育功能
  建设国家地质公园的管理目标除了努力保护地质遗迹资源,维护自然生态系统的多样性外,地质公园还具有促进游憩和旅游形式为公众的娱乐提供机会和促进科学和教育活动,从而有利于当地居民的长远利益和推动公众环境保护运动的服务与宣传教育功能。地质公园在建设中应当强化服务理念,通过引进专门的地质人才来促进其服务与宣传教育工作。注重挖掘地质遗迹的科学内涵,让人们了解自然的奥妙,提高公众保护地质遗迹的自觉性,保障地质公园的可持续发展。
4 地质公园法律化管理的主要内容
4.1 以可持续发展为基本原则
  世界环境与发展委员会(WCED)对可持续发展定义为“可持续发展是既满足当代人的需要,又不损害后代人满足其需要能力构成危害的发展”。地质公园促进可持续发展目标的方式是保护利用地质遗迹资源及其自然环境来实现开发、保护与经济增长的相互协调,通过地质公园建立与建设,在保护地质遗迹的基础上对其进行开发利用,使地质遗迹资源成为地方经济发展新的增长点,促进地方经济发展和增加居民就业,提高当地群众的生活水平,进而让当地居民自觉参与到地质遗迹保护工作中,形成保护-开发-保护的良性循环,从而达到保护地质遗迹和地质生态环境的目的。因此,地质公园是实现地质遗迹资源可持续利用的有效方式,我们应结合我国国情,借鉴欧美发达国家地质遗迹先进的保护和开发成功经验,以可持续发展作为地质公园立法、执法的基本指导准则。
4.2  制定地质公园规划
  首先,要有全国的地质公园的发展战略规划,对地质公园的管理始终要坚持“保护第一, 规划先行”的原则,以有效保护地质遗迹、防止地质遗迹破坏、流失,实现地质遗迹资源和自然生态环境的可持续利用为目的,根据国情和国力,区分轻重缓急,在对地质遗迹的调查、评价基础上,合理确定地质公园保护规划目标。逐渐在全国范围内建成布局合理、类型齐全、管理科学、规范的地质公园保护网络,使我国的地质公园保护工作达到国际先进水平。
  其次,要有国家地质公园的总体规划,不仅要有总体布局规划,还包括地质遗迹科考科普规划、地质遗迹景观游赏体系规划、保护工程规划、旅游服务设施规划、基础设施规划,以及居民社会调控、经济发展引导、土地利用调整等专项规划,组织专家进行科学评审论证后方可实施,在实际操作中应遵循“严格保护, 统一管理, 合理开发, 永续利用”的方针严格执行,避免重复建设和资金浪费。
4.3 制定地质公园的国家评审标准
  目前正在实行的国家公园评审标准采用分项计分办法,共分为3类12项48个评分因子。在实际操作中还有局限性,比如对于古生物化石类的地质遗迹就很难评定,需要对评审标准进行修改、补充和完善。为了国家地质公园的健康快速发展,迫切需要将国家地质公园的评审标准以法律的形式固定下来。
4.4 建立地质公园监督制度
  针对目前国家地质公园申报成功后,地质公园建设相对滞后的现状,一方面要发挥地质专家在建设和管理地质公园方面的作用,对地质公园建设中存在的问题给予科学指导,编制地质公园规划,完善地质公园科学标示系统以及博物馆的设计,编制地质公园导游册,培训导游人员等。另一方面要建立地质公园建设管理的监督制度,参照世界地质公园评估办法,对于建设和管理存在严重问题的国家地质公园,给予黄牌警告,并要求限期整改,对于整改不力的取消了国家地质公园的资格,以保证地质公园建设和管理的严肃性和规范性。同时,对破坏地质遗迹和违反地质公园管理的违法犯罪行为进行立法界定,并制定相应的法律制裁措施。
  我国地域辽阔,地质地理条件复杂,是世界上地质遗迹比较丰富,分部地域广阔,种类齐全的少数国家之一。建立地质公园是保护利用地质遗迹资源的有效方式,地质公园的建设与发展已经越来越受到社会各界的关注。地质公园逐步纳入规范化、制度化、法律化的轨道,对于有效保护和合理利用地质遗迹资源能起到重要的推动作用。
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